Legislação Atualizada
Nesta seção, destaque para algumas legislações ambientais publicadas no mês de outubro nos seguintes Estados: Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo. (mais…)
Legislação Direito Ambiental
Esta obra constitui-se em um verdadeiro tratado da ação civil pública em matéria ambiental.
Organizado de maneira lógica e seqüencial, inicia pela análise dos institutos que integram a teoria geral do processo coletivo, passando pelo exame das diversas espécies de tutela jurisdicional que pode ser prestada na demanda e culminando com o estudo aprofundado das peculiaridades que cercam a fase de cumprimento da sentença ou da decisão antecipatória da tutela.
Trata-se de obra de conteúdo inédito, por conseguir sistematizar, de uma só vez, praticamente todos os aspectos da ação coletiva em matéria de meio ambiente, desde os mais singelos até os mais controvertidos e polêmicos.
A responsabilidade penal no direito ambiental – legislação imperfeita e inacabada
O conceito moderno de crime ambiental é definido como: “agressões ao meio ambiente e seus componentes (flora, fauna, recursos naturais, patrimônio cultural, contra a administração ambiental) que ultrapassam os limites estabelecidos por lei”.
A Constituição do Brasil, em seu artigo 225, caput, assegura a todos o “(…) direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.” O parágrafo 3º do mesmo dispositivo define as sanções jurídicas penais aos atos lesivos ao meio ambiente, estabelecendo, inclusive, a obrigação de reparação do dano causado.
O programa constitucional foi instrumentalizado na Lei 9.605/98, que dispõe sobre as sanções derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Em tais casos, a conduta típica depende da transgressão de normas a que a incriminação do fato se refere e que devem ser necessariamente consideradas pelo juiz para estabelecer a tipicidade do comportamento do agente.
A Lei 9605/98 definiu os delitos ambientais em sentido amplo como crimes de ação penal pública (incondicionada), previu medidas cautelares assecuratórias processuais penais de apreensão do produto e dos instrumentos do crime ou da infração administrativa e remeteu a competência aos Juizados Especiais Criminais quando, em relação à sanção penal aplicada abstratamente, a conduta seja considerada de menor potencial ofensivo (Lei 9099/95).
Tratando-se de delitos ambientais, a norma geral deve ser a sanção econômica.
Nelson Hungria já advertia que “somente quando a sanção civil se apresenta ineficaz para a reintegração da ordem jurídica, é que surge a necessidade da enérgica sanção penal”.
As sansões penais são o último recurso para conjugar a antinomia entre a vontade individual e a vontade normativa do Estado. Se um fato ilícito, hostil a um interesse individual ou coletivo, pode ser convenientemente reprimido com as sanções civis, não há motivo para a reação penal.
A edição da Lei 9605/98 embora tendo presente a preocupação de criminalizar comportamentos lesivos ao meio ambiente, revelou nosso atraso, em matéria de legislação penal.
Em se tratando de uma lei importante que define crimes e instituem procedimentos processuais, com repercussão na vida das empresas e dos empresários, o referido diploma legal precisa ser urgentemente revisto.
Apesar de rígida delimitação das hipóteses de responsabilização estabelecidas na Constituição, a Lei 9605/98 optou pela amplificação da incidência penal, criando questionáveis critérios de identificação de autoria e de participação nas condutas lesivas ao meio ambiente.
O artigo 2º, da Lei dos Crimes Ambientais, em sua primeira parte, repete na íntegra o art. 29, do Código Penal brasileiro: “quem, de qualquer forma, concorre para a prática dos crimes previstos nesta Lei, incide nas penas a estes cominadas, na medida da sua culpabilidade (…).”
O artigo 29, do Código Penal impõe leitura conjugada com as regras de imputação previstas no caput e no §1º do art. 13, sob pena de não haver qualquer limite à definição do autor da causa relevante que produziu o resultado.
No entanto, além de a Lei ambiental reproduzir apenas a cláusula genérica de identificação da autoria do Código Penal (art. 29), olvidando suas complementares (art. 13, caput e §1º), ampliou os critérios de atribuição de responsabilidade ao criar dever de agir para obstaculização do resultado quando o sujeito tinha ciência da conduta de terceiro. Ao complementar o artigo 2º, a Lei 9605/98 imputa delito ao diretor, administrador, membro do Conselho e de órgão técnico, auditor, gerente, preposto ou mandatário de pessoa jurídica que “(…) sabendo da conduta criminosa de outrem, deixar de impedir a sua prática quando podia agir para evitá-la”. Fazendo com que referidas pessoas tenham o dever jurídico de agir para evitar danos ao ambiente, tornando-se, pela omissão, participes do fato criminoso.
Édis Milaré adverte que “(…), tal extensão de responsabilidade penal aos mandatários da sociedade tem seus limites, pois deve haver, entre a ação ou omissão do dirigente e o fato danoso, um nexo de causalidade. Ausente tal liame, não há como imputar ao dirigente o cometimento de crime ambiental, pelo só fato de integrar ele o corpo diretivo do ente moral, sob pena de se estar contemplando a responsabilidade penal objetiva a pessoas físicas”.
O mesmo autor ainda afirma: “Nem todo ato lesivo ao meio ambiente imputável a uma empresa implica um ato criminoso de seu dirigente.” (Direito do Ambiente – A Gestão Ambiental em Foco – 8ª edição)
A Constituição de 1988, ao disciplinar duas matérias distintas (ordem econômica e financeira), referiu possibilidades de responsabilização da pessoa jurídica, abrindo a discussão acerca da incorporação, no direito penal brasileiro, desta modalidade sui generis de atribuição de consequências jurídicos- penais.
As teses contrapostas à possibilidade de atribuição de responsabilidade criminal às pessoas jurídicas invariavelmente foram colocadas a partir da natureza jurídica dos entes coletivos, notadamente pela discussão entre as teorias da ficção e da realidade. O debate, pois, acaba restrito à oposição entre conceber a pessoa jurídica como criação artificial, abstração legal que permite o exercício de direitos patrimoniais (teoria da ficção) ou em ver o ente coletivo como dotado de existência real, cuja vontade pode ser equiparada a dos entes naturais (teoria da realidade).
Os problemas em relação à atribuição de responsabilidade penal são relativos aos limites estabelecidos pelo princípio da personalidade da pena e pelo princípio da culpabilidade.
Neste quadro, somente será possível validar a constitucionalidade da responsabilidade penal da pessoa jurídica se respondidas algumas questões fundamentais no que tange à estrutura de responsabilização criminal:
1) Se a pessoa jurídica é capaz de ação ou omissão relevante para efetivação do resultado – pressuposto da imputação do resultado;
2) Se esta ação ou omissão pode ser compreendida desde os elementos da tipicidade (condutas dolosas ou culposas);
3) Se ao ente coletivo é possível atribuir o qualificativo culpabilidade entendido em sua dupla dimensão: (a) no âmbito da teoria do delito, se a pessoa jurídica preenche os requisitos da capacidade para a culpabilidade (potencial consciência da ilicitude e exigibilidade de comportamento) e (b) na esfera da teoria da pena, se é possível realizar, na cominação da sanção penal ao ente coletivo, a graduação do juízo de reprovação, exigido pelo principio da individualização da pena.
Outrossim, para além do cumprimento dos requisitos constitucionais derivados dos princípios da pessoalidade e da culpabilidade, instrumentalizados pela dogmática do direito penal através das teorias do delito e da pena, importante ainda indagar se a Lei 9605/98 estabeleceu critérios para o processamento da pessoa jurídica, de forma a permitir a plena observância do devido processual.
No Direito Penal Econômico, o artigo 25, da Lei 7492/86, o legislador também errou quando aludiu a “todos os seus diretores”. Se a responsabilidade penal é subjetiva, não pode recair indistintamente sobre todos os diretores, mas apenas sobre os que tiveram participação efetiva no fato delituoso.
Sem embargo dos seus inúmeros defeitos, a Lei 7429/65 ( Lei de Sonegação Fiscal), apontou com técnica mais apurada a responsabilidade dos administradores, assentando, em seu art. 6º: “Quando se tratar de pessoa jurídica, a responsabilidade penal pelas infrações previstas nesta Lei será de todos os que, direta ou indiretamente ligados à mesma, de modo permanente ou eventual, tenham prática da sonegação fiscal”.
A lei 9605/98 modificou o panorama do sistema econômico no Brasil. Não pequeno, porém, foi o tributo pago em razão da rapidez com que se operaram as transformações, especialmente em função da nova filosofia. Fizeram-no, porém, através de leis imperfeitamente redigidas e defeituosamente concebidas, principalmente as de caráter penal, merecendo ácidos comentários dos juristas penais.
O ilustre penalista Heleno Cláudio Fragoso afirmou quase a mesma coisa, dizendo “A precaríssima legislação penal dos últimos tempos proporciona, igualmente, material para análise crítica em outros setores, notadamente, em relação ao Direito Penal tributário e econômico. Verifica-se que o governo vem lançando mão de ameaça penal indistintamente, num conjunto de leis altamente defeituosas, que levam os juristas à perplexidade. Tem-se a impressão de as leis no Brasil são hoje feitas clandestinamente, e, no que tange ao Direito Penal, que são feitas por leigos”
É reconhecidamente áspera e difícil, e entre suas dificuldades e asperezas sobressaem o tecnicismo e a sofisticação que permeia as multiformes operações no campo do direito ambiental e marcam com seu timbre os próprios atentados que elas possam veicular.
Por: Buzaglo Dantas
Deserto verde
Os direitos fundamentais, coletivos ou individuais, estão vinculados, como expressão máxima da sociedade, aos princípios constitucionais protetores do meio ambiente, competindo ao administrador o poder-dever de exaurir os métodos e técnicas para concretizar esses valores numa nova atitude ética.
Enquanto isso, países ricos, utilizando mão de obra barata, não obstante o alto poder de supressão de biodiversidade com seus benefícios multifacetários, estimulam projetos do ramo de celulose, onde sobressaem as atividades florestais com plantações de árvores exóticas invasoras de eucaliptos, pinus e acácia-negra, com diversidade zero,colocando em risco a saúde humana.
Os riscos trazidos ao homem pelo chamado “deserto verde” agravam o problema ambiental, pois a produção dessa matéria-prima a ser utilizada nas fábricas de celulose é feita sem controle, resultando na contaminação biológica, aniquilamento das espécies nativas e destruição do ecossistema, além de afastar espécies de aves como a gralha-azul, curucaca, papagaios e tirivas.
Nada obstante, a pretexto de proporcionar maior desenvolvimento econômico, preponderam os interesses privados, valendo-se de ingerências políticas e organizações criminosas a serviço da degradação ambiental e da busca do lucro fácil, ocultando os reais interesses ao se manipular pareceres técnicos.
O instituto do licenciamento ambiental deixa, assim, de cumprir o seu papel de instrumento objetivo de controle da natureza (do ambiente).
Além disso, a jurisprudência, sempre vacilante e de pouca racionalidade, desestabiliza a segurança jurídica ao acompanhar uma prolixa legislação, confusa e contraditória, notadamente quando o tema é o resguardo do meio ambiente.
Por: Buzaglo Dantas
Projeto do Novo Código Florestal
O projeto do novo Código Florestal, que já passou pela Câmara dos Deputados e pelas Comissões de Constituição e Justiça, Reforma Agrária, Ciência e Tecnologia e Meio Ambiente do Senado Federal, será encaminhado ao Plenário para votação nos próximos dias. Se aprovado, retornará à Câmara dos Deputados para nova apreciação. A proposta divide-se, basicamente, em disposições permanentes, que regulamentarão a proteção das reservas florestais para o futuro, e transitórias, que buscam corrigir os erros do passado.
Das disposições permanentes do novo Código Florestal, destacam-se as inovações na regulamentação das áreas de preservação permanente (APP) De um lado, o conceito de APP atualmente em vigor é ampliado, passando também a abranger os manguezais em toda sua extensão. Do outro, o critério para definição de topos de morro como APP foi restringido, prevendo altura mínima de 100 metros e declividade média superior a 25 graus. Ainda não está claro quais serão as atividades afetadas por essa nova regulamentação.
As hipóteses que autorizam a intervenção e supressão em APP – interesse social, utilidade pública e atividades eventuais e de baixo impacto ambiental – não foram alteradas em relação à legislação em vigor, porém seus conceitos foram ampliados, especialmente o de utilidade pública.
No conceito de utilidade pública, além das obras de infraestrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia e a mineração, foram incluídas as obras relacionadas às concessões e serviços públicos de transporte, sistema viário, gestão de resíduos, salineiras, telecomunicações e radiodifusão. Em consideração à Copa do Mundo de 2014 e às Olimpíadas de 2016, também foram considerados de utilidade pública os estádios e demais instalações necessárias à realização de competições esportivas municipais, estaduais, nacionais ou internacionais. Há mais uma mudança significativa: a possibilidade de outras atividades ou empreendimentos serem considerados de utilidade pública somente por ato do Chefe do Poder Executivo Federal, sendo essa faculdade vedada aos governadores e prefeitos – prática recorrente à luz da atual legislação.
Ainda quanto à intervenção e supressão em APP, vale ressaltar que o projeto não impôs a necessidade de caracterizar essas hipóteses excepcionais em procedimento administrativo próprio ou demonstrar a inexistência de alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto, como faz a Lei n. 4.771/65, simplificando assim esse procedimento.
A proposta regulamenta de forma mais clara o processo de aprovação da supressão de vegetação para uso alternativo do solo, pois será expedida por um único ente federativo, que em regra será o órgão estadual, deixando de haver previsão quanto à anuência dos demais entes, salvo quando autorização couber aos municípios. Vale lembrar, no entanto, que leis de biomas específicos podem tratar essa e outras matérias de forma diferente, como já o faz a Lei da Mata Atlântica e como poderá fazer os projetos de lei sobre a Amazônia, Cerrado, Caatinga, Pantanal e do Pampa, que deverão ser enviados ao Congresso Nacional no prazo de 3 anos pelo Poder Executivo Federal, nos moldes do que prevê a proposta.
A supressão de vegetação que abrigue espécie da flora ou da fauna ameaçada de extinção – que exige a adoção de medidas compensatórias e mitigadoras que assegurem a conservação de espécie – também foi tratada de forma diferente pelo projeto do novo Código Florestal. Ele expressamente indicou qual é o instrumento legal adequado para elencar essas espécies ameaçadas, qual seja: lista oficial publicada pelos órgãos federal, estadual ou municipal do SISNAMA. Assim, corrigiu lacuna da atual legislação, reduzindo a insegurança jurídica dos empreendedores.
Como principal inovação, o projeto sugere a incorporação ao Código Florestal de instrumentos econômicos para estimular a proteção ao meio ambiente, prevendo a integração dos sistemas em nível nacional e estadual, com objetivo de criar um mercado de serviços ambientais. Com efeito, autoriza o Poder Executivo Federal a instituir, no prazo de 180 dias, programa de apoio e incentivos a preservação e recuperação do meio ambiente, bem como adoção de tecnologias e boas práticas agropecuárias que conciliem na recuperação de áreas degradadas, no aumento da produtividade agropecuária e florestal, com redução dos impactos ambientais, observando-se sempre os critérios de progressividade. Desses instrumentos, destaca-se a possibilidade de estabelecer diferenciação tributária para empresas que industrializem ou comercializem produtos originários de propriedades ou posses rurais que cumpram os padrões e limites da legislação ambiental ou que estejam em processo de cumpri-los.
Por fim, as disposições transitórias preveem Programas de Regularização Ambiental (PRA) para (i) autorizar a continuidade das atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e turismo rural em áreas rurais consolidadas até 22 de julho de 2008; (ii) efetuar a regularização fundiária de interesse social dos assentamentos inseridos em área urbana de ocupação consolidada em APP; e (iii) efetuar a regularização fundiária de interesse específico dos assentamentos inseridos em área urbana consolidada e que ocupam APP, na forma da Lei n. 11.977/09. Os proprietários ou possuidores que desejarem regularizar sua situação por meio do PRA deverão firmar um Termo de Adesão e Compromisso (TAC) com o órgão ambiental competente e, enquanto este estiver sendo cumprido, ficam suspensasas sanções administrativas e a punibilidade dos crimes relacionadosàsupressão irregular de vegetação em APP, de Reserva Legal e de uso restrito.
No texto aprovado no Senado, remanescem ainda 77 destaques que, antes de seguir para o Plenário da casa, deverão ser analisados. Se aprovado no Plenário, o projeto retorna à Câmara dos Deputados. Lá os deputados devem optar pelo texto encaminhado pelo Senado ou pelo texto original aprovado pela própria Câmara.
Por: Buzaglo Dantas