Criado pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81), o Conselho Nacional do Meio Ambiente, como a própria norma diz (art. 6º, II), é um órgão consultivo e deliberativo que pertence ao Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).
Muito embora não se negue as funções normativas do CONAMA, de muita importância para regulação das questões ambientais, o fato é que este não pode afrontar, criar restrições ou extrapolar os limites da legislação federal, devendo tão somente explicitá-las.
Atos normativos de hierarquia inferior, como as resoluções, por exemplo, não podem se sobrepor, em nenhuma hipótese, à atos hierarquicamente superiores, como são as leis. Trata-se de conceito básico advindo da doutrina administrativista, inteiramente aplicável ao Direito Ambiental, que, com diferenças (algumas significativas), acabou incorporando grande parte das suas teses. Infelizmente, na prática, não é o que acontece com algumas resoluções que são editadas pelo CONAMA.
Exatamente por conta disso, a nosso ver, tais resoluções (em especial, a 302/02 e 303/02) eram absolutamente inconstitucionais e ilegais, não podendo, por conseguinte, servir de alicerce para qualquer tipo de autuação dos órgãos ambientais ou de argumento em eventuais ações judiciais.
A jurisprudência, de um modo geral, sempre foi bastante controvertida no tocante ao assunto da aplicabilidade dessas resoluções. Hoje ainda nos deparamos com posicionamentos divergentes acerca da matéria, uma vez que existem aqueles que ainda as defendem, enquanto outros as veem como inconstitucionais. Essa inconsistência, existente no judiciário, inclusive, somente se reflete na imensa insegurança jurídica que cerca o assunto.
Saliente-se, ademais, que muito embora o advento do Novo Código Florestal não tenha revogado as resoluções de maneira expressa, a conclusão lógica é de que as mesmas teriam sido revogadas de maneira tácita. Inclusive, o IBAMA, em mais de um parecer, perfilhava desse entendimento, vindo a mudar depois em uma interpretação, a nosso ver, equivocada.
Note-se, também, que já tramita no Congresso Nacional um projeto de lei (PDC n. 00108/2015), que visa exatamente a sustar a aplicação das resoluções do CONAMA sobre APPs. Diversas entidades (ANICER, FIEB e FIEMT) já se manifestaram acerca do referido projeto, apresentando pareceres inteiramente favoráveis ao mesmo, especialmente pelo fato de: (i) o Novo Código Florestal já ter definido a matéria; (ii) maior segurança jurídica, afastando qualquer dubiedade na interpretação das normas; e (iii) conflito existente entre as resoluções e a nova legislação.
Além desses sólidos argumentos, é fundamental salientar o fato de que somente alguns trechos das resoluções pretéritas foram incorporados ao Novo Código Florestal (como, por exemplo, a íntegra da Resolução CONAMA n. 369/06 ou o manguezal como área de preservação permanente), o que demonstra a intenção do legislador infraconstitucional em manter em lei apenas o que considera adequado ao proposito da proteção ambiental.
Por fim, é importante esclarecer que as resoluções anteriores visavam claramente à regulamentação da Lei n. 4.771/65 (isso constava do preâmbulo de cada uma delas), que sequer existe no cenário atual. Isto é, não resta outra conclusão jurídica se não a de que essas normas perderam sua eficácia, não podendo mais ser aplicadas.
Esse debate, todavia, pode estar perto de um fim. Isso porque, se antes o projeto não passava de mera expectativa, o cenário atual demonstra que o entendimento aqui externado ganhou força com a decisão proferida pelo c. Supremo Tribunal Federal, que nos autos da ADPF n. 127, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, entre outros argumentos, concluiu pela incompatibilidade entre as resoluções do CONAMA (no caso, 302/02, 303/02 e 312/02) e a “aprovação do Novo Código Florestal”.
Em verdade, o que propõe o projeto de lei e o que decidiu o órgão máximo do Poder Judiciário essencialmente passa pela necessidade de se seguir um dos princípios mais importantes e consagrados em nossa Constituição Federal: o da legalidade, que expressa claramente que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude de lei. E, por óbvio, resoluções não se equiparam a lei, principalmente quando as primeiras têm o propósito de afrontar as últimas.
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