Segundo conceitos técnicos, “promontório” é, em síntese, acidente geográfico formado por uma massa de terra que se estende ao oceano ou ao mar.
As Leis Estaduais de SC n. 14.675/2009 e n. 16.342/2014 definem promontório ou pontão como sendo um “maciço costeiro individualizado, saliente e alto, florestado ou não, de natureza cristalina ou sedimentar, que compõe a paisagem litorânea do continente ou de ilha, em geral contido em pontas com afloramentos rochosos escarpados que avançam mar a dentro, cujo comprimento seja maior que a largura paralela à costa”.
Esse acidente geográfico é previsto na Lei n. 7.661/88 (Lei do Gerenciamento Costeiro), que assim determina:
Art. 3º. O PNGC deverá prever o zoneamento de usos e atividades na Zona Costeira e dar prioridade à conservação e proteção, entre outros, dos seguintes bens:
I – recursos naturais, renováveis e não renováveis; recifes, parcéis e bancos de algas; ilhas costeiras e oceânicas; sistemas fluviais, estuarinos e lagunares, baías e enseadas; praias; promontórios, costões e grutas marinhas; restingas e dunas; florestas litorâneas, manguezais e pradarias submersas;
II – sítios ecológicos de relevância cultural e demais unidades naturais de preservação permanente;
III – monumentos que integrem o patrimônio natural, histórico, paleontológico, espeleológico, arqueológico, étnico, cultural e paisagístico.
Pois bem. Trazendo tais conceitos para a seara jurídica, mais especificamente para o Direito Ambiental, tem-se que esse acidente geográfico, apesar de receber proteção diferenciada, nos termos as legislação acima, não é (e não pode ser!) considerado como Área de Preservação Permanente.
Isso quer dizer que o uso desse ecossistema é absolutamente possível – sobretudo porque não há, na legislação federal em vigor, definição que o eleve à categoria de Área de Preservação Permanente – embora seu uso seja, de certa forma, limitado, justamente pela função ecológica que desempenha.
E se fala em um uso limitado porque os promontórios são, de fato, áreas de prioritária conservação e proteção, nos termos do que estabelece o art. 3º da já citada Lei n. 7.661/88, ou seja, o uso desses ecossistemas deve se dar de forma planejada e de modo a se integrar aos ambientes da própria Zona Costeira.
Assim, não se olvida que, ao se tratar dos promontórios, está-se diante de ecossistema que exige uma especial proteção; não, porém, integral.
Ocorre que muitos Municípios têm legislado no sentido de elevar tal acidente geográfico à posição de Área de Preservação Permanente, de modo a restringir por completo o seu uso, dado que, como se sabe, estas apenas podem ser utilizadas em excepcionalíssimas ocasiões – basicamente, nos casos de utilidade pública, interesse social e eventual ou baixo impacto ambiental.
Diante disso, órgãos ambientais, demais entes do Poder Público e o próprio Judiciário têm exigido, não raro, a proteção integral a esse ecossistema, retirando, por completo, o potencial construtivo e/ou de uso dos imóveis situados nesses espaços.
Repita-se que, apesar desse entendimento que vinha/vem se enraizando, a legislação federal não elevou esse espaço à posição de Área de Preservação Permanente, de modo que normas municipais também não poderiam fazê-lo, por manifesta incompetência do Município para legislar sobre a matéria.
E foi exatamente nesse sentido que o eg. Tribunal Regional da 4ª Região entendeu, ao julgar a Apelação Cível n. 5011059-30.2010.4.04.7200/SC, tratando de empreendimento erigido em promontório rochoso, no Município de Governador Celso Ramos/SC.
Segundo a referida decisão, além de a Legislação Federal e/ou a Constituição Federal não terem contemplado os promontórios como biomas protegidos, a Lei do Gerenciamento Costeiro apenas incentiva o uso especial desses espaços, mas não sua intangibilidade, ou seja, outorgou-lhes certo grau protetivo, mas não a necessidade de que sejam preservados em sua integralidade.
No caso, o atual Plano Diretor do Município de Governador Celso Ramos estabelece zoneamento específico ao uso/atividades nas regiões que sejam compostas por promontórios (zoneando-as como Área de Proteção Limitada – APL), de modo que, entendeu o TRF4, a proteção mínima que deve se dar a esses acidentes geográficos teria sido devidamente atingida.
E de fato o foi, pois as áreas zoneadas como APL, apesar de terem certo grau de disponibilidade, pressupõem uso absolutamente restrito/limitado por parte do particular.
A propósito, dá-se destaque para as seguintes passagens do julgado:
DIREITO AMBIENTAL. DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROMONTÓRIOS. LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO AO RETROCESSO. BALIZAS PARA SUA UTILIZAÇÃO EM MATÉRIA AMBIENTAL. INAPLICABILIDADE NO CASO CONCRETO. NÃO CARACTERIZAÇÃO DE SITUAÇÃO DE MANIFESTA AUSÊNCIA DE PROTEÇÃO DO NÚCLEO DO DIREITO FUNDAMENTAL TUTELADO PELA ORDEM JURÍDICA.
(…)
Foi mantido um grau de proteção aos promontórios que, registre-se, não estão contemplados como biomas protegidos, seja na legislação de caráter nacional; muito menos na Constituição Federal. Trata-se o promontório de acidente geográfico, ou seja, uma distinta forma de relevo, como o são, por exemplo, uma ilha ou um istmo.
É verdade que a Lei do Gerenciamento Costeiro (Lei nº 7.661/1988) em seu artigo 3º assim estatui:
Art. 3º. O PNGC deverá prever o zoneamento de usos e atividades na Zona Costeira e dar prioridade à conservação e proteção, entre outros, dos seguintes bens:
I – recursos naturais, renováveis e não renováveis; recifes, parceis e bancos de algas; ilhas costeiras e oceânicas; sistemas fluviais, estuarinos e lagunares, baías e enseadas; praias; promontórios, costões e grutas marinhas; restingas e dunas; florestas litorâneas, manguezais e pradarias submersas;
(…)
Trata-se, entrementes, de norma geral, que incentiva a preservação de alguns biomas e acidentes geográficos; da norma não decorre que os biomas e acidentes geográficos relacionados sejam ipso jure intangíveis. Ao legislador é imposto apenas que na sua atuação tenha a necessária ponderação ao estabelecer o zoneamento de usos e atividades, priorizando a proteção e, certamente, um standard mínimo de conservação em relação aos biomas e acidentes geográficos relacionados. (grifos nossos)
Desse modo, fica claro que os promontórios, apesar de exigirem especial proteção (essa sim a ser viabilizada pela legislação municipal), não são intangíveis e não podem ser elevados à categoria de Área de Preservação Permanente, justamente nos temos da legislação federal, e do entendimento do TRF4.
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